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分析研究
德州市耕地保护现状及对策研究
文章来源:         发布时间:2014年08月06日
  耕地是土地资源中最宝贵的自然资源,是人类生存和发展的基础,耕地的数量和质量不仅是农业综合生产能力的基础,也是工业生产原料的主要来源,更是城乡居民最主要的生活保障。德州作为农业大市,切实保护好耕地关系到德州的农村稳定、农业发展、农民增收和生态环境的全面提升。随着经济社会的快速发展,城镇化进程的不断加快,德州耕地保护压力越来越大,新形势下如何实现保护与发展双赢,显得尤为重要。

  一、德州农村基本情况

  德州市位于黄河下游,山东省的西北部,是山东省的北大门。辖一区两市八县和两个经济开发区,总面积 1.04万平方公里。截止 2013年末,全市总人口576万人,其中,乡村总人口457 万人,乡村人口占全市总人口的比重为79.3%。年末耕地面积965.27万亩,德州人均耕地面积1.7亩。年末农作物总播种面积达1762.82万亩,其中粮食作物面积1493.47万亩,占全市总播种面积的84.7%;棉花、油料、蔬菜等经济作物播种面积 269.4万亩,占全市总播种面积的15.3%。长期以来,德州农作物种植主要以大宗的粮食作物为主,粮食生产能力在全省17个地市中,名列前茅。所以,面对人多地少的现实,德州耕地保护和粮食安全始终是第一位,要确保人民衣食无忧,就必须保护好有限的、稀缺的、不可再生的耕地资源。

  二、德州耕地保护现状

  德州在耕地保护的目标履行中,始终坚持“耕地总量不减少,质量有提高”的总要求,对基本农田实行最严格的保护制度。按照“先补后占,占一补一”的原则,落实好占补平衡制度。

  1、耕地保有量情况。调查显示,2013年,山东省下达德州耕地保有量指标是932万亩,年末德州耕地总面积达到965.27万亩,比上年增加4.72万亩,增长0.5%;超过省下达指标33.19万亩。在965.27万亩的耕地中,水浇地为964.67万,比上年增加4.74万亩;水田0.53万亩,与上年持平;旱地0.07万亩,较上年减少0.02万亩。年内耕地实际净增2.92万亩,其中补充耕地11.17万亩,农业结构调整增加1.32万亩,建设占用6.18万亩,灾害损毁减少0.09万亩,农业结构调整减少2.67万亩。

  2、基本农田保护情况。2013年,德州基本农田总面积达到819.12万亩,其中耕地788.2万亩,可调整地30.92万亩;耕地中以水浇地为最多,达到788.17万亩,旱地0.03万亩;可调整林地25.3万亩,园地5.62万亩。山东省下达德州基本农田保护面积为811.64万亩,德州超过省政府下达指标8.03万亩。这得益于德州对基本农田实行最严格保护制度,凡涉及国家重点项目,尽量不占基本农田,对难以避让基本农田的项目,根据文件规定,在不突破多划基本农田面积的额度的前提下,核销基本农田保护区内多划的基本农田。年末全市经批准非农建设占用基本农田0.66万亩,核销备案基本农田面积0.66万亩,年内无基本农田占用补划情况。

  3、建设用地占补与耕地质量情况。2013年,德州严格落实占补平衡制度,进行了等量、等质补充。内年建设占用耕地7.6万亩,年内新增耕地面积11.17万亩,其中,占补平衡项目新增耕地8.04万亩,土地综合整治项目新增耕地0.78万亩,基本农田整理项目新增耕地0.22万亩,土地复垦新增耕地2.13万亩。为提高补充耕地质量,德州市出台文件明确提出,各县市区投资的土地开发整理项目拿出亩均投资的10%,用于被开发整理地块的土壤改良,确保补充耕地质量。通过针对性地开展耕地质量动态监测,耕地质量不断上升。目前,德州高产田622万亩,中产田248万亩,低产田80万亩,高中低产田比例达到65:31:4。

  三、德州耕地保护存在问题及成因

  由于人地矛盾突出以及乱占滥用耕地等原因,当前实施的是以实现总量动态平衡为核心内容的耕地资源保护与利用的政策及措施。实践中,这些政策及措施虽然取得了一定效果,但潜在的隐患仍很大。

  1、土地节约集约利用意识不强。当前,各级政府都在抓经济建设,都有招商引资任务。有的村镇为了引进企业项目,落实招商引资指标,对于占用基本农田的非农建设行为,采取了听之任之的态度,纵容了非法占地行为。另外,各级政府谋发展、绘蓝图的执政思路十分清晰,都在盯着新增建设用地计划,都在伸手向上要指标、要计划,都在想着占用新增建设用地、占用耕地,思路没有转变到内部挖潜和节约集约利用上。

  2、农民对耕地保护积极性不高。调查显示,目前有相当数量的农民希望自己的土地被征用,主要是由于农民从种植业中获得的收益有限,远远低于从事其他行业获得的收入。农民希望通过征地能获得一定的经济补偿,为自己创业提供原始资金。年轻人普遍讨厌种田,纷纷离开农村从事其他产业生产。另外,一些经济条件好的农民,通过土地非农化,已在工业化、城镇化进程中体会到了实实在在的好处,能得到一笔现金,为二、三产业创业提供原始资金,这也对其他的农民起到了一定暗示效应,刺激更多的农民转让自己的土地。

  3、保护耕地责任没有落实到位。在经济社会快速发展时期,在粮食市场完全开放,主要农产品相对过剩的形势下,解决当地“米袋子”和“菜篮子”不再是主要问题,保证经济的快速发展和加快城镇化进程成为地方政府的首要任务。由于缺乏保护耕地的主观动力,加上执法手段的软弱,地方政府作为耕地保护责任的主体,对耕地保护工作的重视程度和保护力度就会削弱,对一些地方出现的以牺牲耕地资源为代价来追求政绩,盲目扩大城市规模和增加建设项目等短期行为往往无法形成有效制约。

  4、城市规模发展占用耕地增加。随着城市建设步伐的不断加快,城中人口的外迁使得建设用地需求量不断剧增,占用耕地也随之增加;德州市周边的陵县、武城、平原必然成为德州市区扩展之地,并将成为市区传统工业企业外迁的接纳区。另外,各行业的扩展因受占地空间的局限,也外迁、或在主城区之外建立分支机构。应该意识到城市化并不仅仅是要减少农村土地面积,也不是要一下子将农村彻底改造为城市,城市化是为了淡化城乡界限,解决城乡分割的问题。

  5、利益驱使加速耕地非农转用。在市场经济体制下,任何经营行为首先考虑的是经济利益问题,经济利益的驱使也加速了耕地的非农转用。通过征用耕地取得新增建设用地的成本比较低,而利用拆迁、改造及其他流转方式获得的土地成本较高。因此用地者为了降低土地投入成本,实现自身效益的优化,就会倾向于使用耕地而不是存量建设用地,最终造成建设用地主要向外延增长方式发展。

  6、农村住房空置率浪费大量土地资源。农村由于资源条件较差,难以致富,大量劳动力只能选择外出务工。这些外出务工的人员,由于难以在城市落户,部分都选择回农村建房,以解老来后顾之忧。他们花十几、甚至几十万修建的住房,每年仅在过年等重大节日才能回来居住,大部分时间空置。这样大量建房不但浪费大量的金钱和土地资源,而且也不利于实现农业转移人口市民化,阻碍我国城镇化进程。结果,农民花了钱占了大量的土地,造成土地资源的浪费。

  四、德州加强耕地保护措施建议

  针对我市的现状,保护耕地是我国基本国策,必须制定相应的政策和采取有效措施,切实保护耕地,建议采取以下措施:

  1、增强法律对耕地保护的严肃性。要加强土地管理法律法规的宣传力度,树立全民保护耕地意识,让干部群众都知道,耕地是我们的生命线,耕地是母亲,没有了耕地,就没有了衣食父母。要强化基层干部群众,特别是村组干部的耕地保护责任。村组干部、群众对当地的违法用地行为是最先知道,他们是土地执法监察强有力的“后备资源”,目前这部分的力量在保护耕地中的监察作用没有发挥出来,应该在今后修改《土地法》时加入村组干部群众对保护耕地的责任,以弥补土地执法人员人手少,违法用地行为不能在第一时间内被发现和查处的不足。对村组干部,凡在其管辖范围内的耕地受到侵害的必须承担责任。对群众,谁耕种的地被非法占用、非法取土而其未制止、举报的,也要承担适当的耕地保护责任。

  2、建立完善的耕地保护监督机制。建立广泛的群众参与监督机制。群众对耕地保护的监督主要包括举报监督、信访监督、控申监督等,要依法建立健全群众监督的有效机制,提高实际效果,增大监督力度。一方面,要实现群众监督法治化、规范化,通过立法程序保障公民的监督权利和义务,明确举报、上访、控申人的权利、义务及应负的法律责任,明确举报、上访、控申受理中的保密原则、办理期限等;另一方面,维护检举公民参与监督实践活动的权益,建立严格的监督工作保密制度,设置举报电话、信箱及相关设施,对打击报复举报、上访、控申人的行为,要依法追究责任。

  3、建立耕地保护的经济补偿机制。充分考虑耕地保护的外部性,形成对农民耕地保护行为的社会化补偿机制,从而调动农民对耕地保护的积极性,提高对耕地保护的投入。耕地不只是给农户带来经济收益,耕地保护在维护国家安全,保证社会稳定方面具有极大的意义。另外,耕地保护也具有一定的生态效益。耕地上种植的作物是生态绿化和环境保护的重要组成部分。耕地带来的这种社会效益、生态效益等被公众所享受,因此耕地具有一定公共属性,可归属于准公共物品。而农户作为耕地保护的直接行为主体,他们的耕地保护行为理应受到全社会的支持,其中最根本的支持就是要保证农户的耕地耕种能获得应有报酬,包括经济收益及社会福利等多种形式。应该注重多层次、多角度地耕地资源生态补偿机制设计,建立多样的补偿制度,健全合适的补偿途径,完善立体的补偿网络。

  4、确保耕地质量严格“占一补一”。 加强耕地整治项目后期管护,确保补充耕地质量,依据农用地分等定级成果,加强对占用和补充耕地的评价,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡,对补充耕地质量未达到被占耕地质量的,按照质量折算增加补充耕地面积。按照数量、质量和生态“三位一体”的管护要求,依据耕地等级实施差别化管护,对优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度,明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。严控建设用地供应总量,进一步细化各行业用地标准,制定并完善建设用地定额指标和土地集约利用指标体系,严格“占一补一”,倡导“先补后占”,用经济手段遏制耕地锐减势头,坚持开源与节流并重,盘活利用存量建设用地。

  5、改革现有的政绩观。当前地方政府政绩考核是只注重GDP和财政收入的增长,只看城市建设等表面成绩,不计实际成本账,不管城市建设质量有没有实质提高,更不管人民的实际需要。当前各地区城市化建设中普遍存在“四大风”,即大量兴建大马路、大广场、大楼、大草坪。今后的政绩考核制度中,应设计一种惩罚短期行为、激励长期行为的考核制度,把官员工作的成本、损失以及人民的支持度等纳入考核范围,重在考核其对当地经济发展的贡献。

  6、挖掘内部存量土地。首先,盘活并用好城市存量土地,提高存量土地的使用效益,走内涵挖潜式的城市化道路,保证经济和社会发展的用地需要。对新批准的建设项目首先利用现有建设用地,严格控制建设占用耕地,提高现有建设用地的使用效率。其次,将农村土地整治的对象和重点转移到人口减少的农村建设用地上,实行农村建设用地弹性退出机制,建立农户宅基地退出复垦服务体系和新增耕地指标市场交易机制。开发这部分耕地资源,不仅有利于增加进城人口的收益,而且可以方便现有农民的开发利用。整治腾出的农村建设用地首先要复垦为耕地,规划继续作为建设用地的,可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设用地,以及农村非农产业发展用地。
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